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评述国土资源部21号令

　　[提要]国土资源部于第十三个全国“土地日”来临之际，颁布了《协议出让国有土地使用权规定》(以下简称21号令)。如果说2002年国土资源部发布的11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》规范了以竞价方式出让国有土地使用权行为的话，那么现在发布的21号令则进一步规范了以“协议”这种非竞争性方式出让土地使用权的行为，为保证协议出让方式的公开、公平、公正交易提供了准绳。众所周知，土地投资具有位置固定、投资量大、不同地区不同项目投资差异大等特征。这决定了通常情况下纯粹的单项土地投资开发往往具有购买者稀少的特点，因此，土地使用权出
国土资源部于第十三个全国“土地日”来临之际，颁布了《协议出让国有土地使用权规定》(以下简称21号令)。如果说2002年国土资源部发布的11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》规范了以竞价方式出让国有土地使用权行为的话，那么现在发布的21号令则进一步规范了以“协议”这种非竞争性方式出让土地使用权的行为，为保证协议出让方式的公开、公平、公正交易提供了准绳。 众所周知，土地投资具有位置固定、投资量大、不同地区不同项目投资差异大等特征。这决定了通常情况下纯粹的单项土地投资开发往往具有购买者稀少的特点，因此，土地使用权出让过程中同一宗地的竞买者一般不多，加之在实际操作过程中，由于协议出让这种一对一的交易方式具有非竞争性、隐蔽性等特点，如果缺乏适当的约束机制，一方面可以为管理者提供足够的寻租机会，甚至诱发行政腐败，另一方面也使得投资者会千方百计采取非正常方式争取以低价获得土地，从而既影响了协议出让本身的管理和发展，也干扰了招标拍卖挂牌等竞价性出让方式的有效实施。21号令的出台，是促进土地市场正常发展的关键举措，不仅为协议出让提供了明确的规范性依据，也有利于促进招标拍卖挂牌方式出让土地使用权的顺利开展。 三大特点彰显市场机制 综观21号令，明显地表现出三大特点： 遵循市场机制，强调公平性。 政府出让土地使用权，从本质上来说是一种经济活动。在市场经济条件下，任何经济活动均应遵循经济规律，在公平交易基础上遵循价格机制，不能说政府参与经济活动就可以单方面确定交易方式、交易价格，这不符合市场经济规律。在21号令中明确提出，“同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让”，改变了过去单纯按照土地用途确定出让方式的规定，为更多的投资者提供了公平竞争的机会。21号令还明确提出，“政府国土资源行政主管部门应当与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商，协商一致且议定的出让价格不低于出让底价的，方可达成协议”，强调了在不低于出让底价前提下的双方协商定价的过程，避免了过去操作中政府单方定价的不合理性、不公平性。 重视信息公布，强调公开性。 在21号令中明确提出政府要向社会公众公布政府出让国有土地使用权信息，具体包括两项内容：一是市、县人民政府国土资源行政主管部门编制并经政府批准的国有土地使用权出让计划；二是国有土地使用权协议出让结果。政府向社会公布土地使用权出让信息，尤其是公布具体宗地的协议出让结果，这是解决协议出让“暗箱操作”的关键，使协议出让也具有了公开性。 依法严惩违规，强调公正性。 在21号令中明确提出，“不按照规定公布国有土地使用权出让计划或者协议出让结果的、确定出让底价时未经集体决策的、泄露出让底价的、低于协议出让最低价出让国有土地使用权的、减免国有土地使用权出让金的”，均要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，情节严重构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。这些具体规定为有关部门处罚协议出让过程中的违法、违纪行为提供了依据和准绳。 三个环节规范协议出让 协议出让由于是出让方与受让方之间的一对一关系，本身具有隐蔽性，因此如何监督和管理协议出让的各个环节是保证协议出让规范性的关键。从21号令的内容来看，分别从计划、价格和公告三个环节上对协议出让过程进行监督和管理，体现了在市场经济条件下规范政府行为的作用机制。 计划控制：制定出让计划，控制供地总量。 事先根据一定区域的经济社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有土地使用权出让计划，有利于控制一定时期和一定区域内的供地总量，防止过量供地造成市场波动。同时，21号令还明确规定了出让计划的具体内容，应当包括年度土地供应总量、不同用途土地供应面积、地段以及供地时间等，这样既可以让需求者提前了解政府的供地意向，还有利于宏观控制供地结构，防止某类用途土地供给过多引起供求矛盾。 价格机制：严禁低价出让，保证社会公平。 在市场经济条件下，交易价格是交易双方经济关系的基本体现，也是交易双方最关心的问题。过去在协议出让过程中，由于缺乏明确的最低价标准和监督管理措施，因此造成大量的低价出让，甚至减免出让金的现象，同时也构成了协议出让方式大量存在的经济机制。21号令在严禁低价出让方面主要解决了三个问题：一是明确了协议出让最低价的构成和确定标准，规定协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70％。这是过去始终没有解决的问题，通过明确协议出让最低价的构成和确定标准，为实践中确定或判断协议出让最低价提供了依据，具有可操作性；二是明确规定了出让底价不能低于协议出让最低价；三是建立了协议出让底价的集体决策和保密制度。这些措施的建立，既可以防止国有土地资产的流失，又可以保证协议出让的经济公平性。 公告监督：公告出让信息，公开公正交易。 长期以来协议方式出让土地过程中存在的主要问题是出让土地条件不公开引起不按规划条件用地和确定出让价格，出让价格不公开引起低价出让甚至减免出让金、零地价等，出让过程不公开引起领导干预、条子横行，甚至直接诱发行政腐败。要解决这些问题必须使协议出让公开化，接受社会监督。在21号令中明确提出，既要向社会公布政府出让土地计划，又要公布协议出让结果，为协议出让公开提供了制度保障。
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