城市更新探索土地二次开发利用 再造&quot;新深圳&quot;

深圳土地集约利用水平再上新台阶

今天是土地日，作为一名深圳人，有两个数字需要知道：1991和1500，“1991”指的是深圳全市土地面积仅为1991平方公里；而“1500”则是指在这片土地上，承载着1500万的人口。深圳如何不断在有限的土地上演绎城市发展奇迹？

每平方公里建设用地生产总值12.32亿元

单从土地面积上来讲，深圳是一个名副其实的土地小市，全市土地面积仅为1991平方公里，人均用地只有133平方米，其中生态保护用地还占了49.9%。然而，2011年深圳GDP却超过1.1万亿元人民币，这也就意味着，深圳每平方公里建设用地生产总值达12.32亿元，居领先水平，从此角度看，深圳又是名副其实的土地集约利用强市。两组数字的前后对比，体现了深圳土地利用的高效性。

前不久，在深圳会展举行的春季房地产市场交易会暨城市土地展上，多位城市土地管理部门的负责人评价：深圳不仅创造了经济发展的速度，也树立了城市土地利用质量的标杆。

“空间小是压力也是动力，它督促我们在提高土地利用质量上多动脑筋、多想办法、多下功夫。”规划国土委一位负责人表示，正是这种紧迫感、责任感和使命感，推动深圳在提高土地使用效能方面不断思考、不断探索、不断创新，形成了一套独特的土地管理思路和利用模式。

首先，深圳以逆向思维推动土地利用集约。深圳地域空间小，按理应放手土地利用开发，深圳却着眼于城市的可持续发展，一方面立足城市的长远利益，减少对土地资源的当期开发，另一方面为生态建设保留足够的土地空间，减少经济发展的环境代价。

一个鲜明的例子是：2005年，我市顶住各种压力和诱惑，划定城市基本生态控制线，将全市近一半的土地划入生态控制线范围，对974 平方公里的基本生态用地、4.46万亩耕地和3万亩基本农田实施严格的保护和管理，禁止开发，以此来保障城市生态安全。面对基本生态线的调整压力，深圳今年仍然坚持“生态线优化调整方案总面积不减少，总质量不下降的原则”，生态用地采取“铁线”保护，促使人们的土地利用观念由增量扩张向在存量上挖潜转变，由粗放利用向集约利用转变。由此也带来了深圳土地节约集约的显著成效。统计数字显示，2005年至2011年，我市以4％的建设用地增量，推动GDP的增长达133%。

其次，深圳以转型规划推动城市发展转型。在具体操作过程中，深圳城市规划工作的重点是从物质性规划向综合性规划转变，从主要关注经济发展向关注社会、经济和环境的全面协调发展转变，强调以人为本、区域协作、经济转型、社会和谐和生态保护，以此引导构建产业聚集，推动产业和城市融合的发展新模式。同时，主动实施用地“非扩张”的空间发展策略，严格控制城市建设用地规模，推动产业转型升级。

第三，深圳在独具特色的组团式空间结构的基础上，还形成了轴带结合的多网络组团结构，重点引导战略性空间节点转型提升，向节点要效益。举例来说，我市在强化福田－罗湖的综合服务功能的基础上，将前海地区提升为市级，打造为深港现代服务业合作示范区与珠三角产业升级的战略高地。此外，深圳还通过五大新城等区域战略性节点的建设增加发展极核，增强组团结构的发展内力。比如，罗湖“金三角”每平方公里GDP达到115亿元，成为领跑的“高产田”；蛇口网谷产业转型升级后，单位建筑面积年产值已从原来不到2000元增加到目前3万元左右；光明新区设立业绩突出，2011年该区GDP同比增长28.5％。

“还有一点需要强调的是，深圳在利用土地的过程中，十分注重区域资源集聚能力的提升。”市规划国土委有关负责人介绍，我市主动与《珠江三角洲城镇群协调发展规划》对接，推动与周边城市在跨界开发、基础设施衔接和生态环境保护的协作，为外溢发展战略提供空间支持。

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经营性用地采取供需调控市场配置

深圳在发展过程中，如何处理好土地节约集约利用和城市经济扩张之间的关系，一直备受关注。对此，市规划国土委有关负责人介绍，深圳采取的对策是：前置筛选、双向调控和市场选择。

实施“前置筛选”的目的是对经营性用地的承载力有一个事前的评估和考虑，化解风险，避免草率，从而更好发挥经营性用地的作用。为此，深圳专门实施新《深圳市工业项目建设用地控制标准》，对产业用地强度、产出率等提出低限控制要求，增加产值能耗控制指标，构建产业筛选和评价机制，实现了由“招商”到“选商”的转变，不断提高单位建设用地的经济承载力。

此外，为了充分调动供需双方的积极性，提高单位面积土地的利用效率，深圳在经营性用地的使用上采取“双向调控”的办法。具体说来，就是以小地块、高容积率促企业集约用地。比如，近期我市供应的工业用地绝大部分都小于2万平方米，研发用地100%小于1万平方米，以此鼓励提高开发强度，倡导功能混合使用。同时，通过设计引导，鼓励向空中要发展，向地下要空间，营造良好的厂区环境并为未来预留发展空间。目前，我市工业用地项目的容积率平均提高到2.5，研发用地容积率平均提高到4.0，平均分别节地36%和60%。

市场是资源配置的选择，深圳在土地资源利用上，一贯坚持的就是市场选择的标准。“这样带来的的好处是能够不断完善市场化配置土地资源的机制，通过市场筛选有实力、有需要、有的企业和产业项目。”在谈到深圳采取市场化原则供地时评价，市场配置不仅优化了产业结构，推动了产业转型升级，而且提高了土地利用质量。据了解，深圳市政府1998年出台《深圳经济特区土地使用权招标、拍卖规定》；2011年出台《深圳市土地交易市场管理规定》。至今，深圳原特区内经营性用地已连续15年、全市范围已连续12年招拍挂出让，产业用地则从2007年起连续5年全部招拍挂出让。

土地资源节约利用

南山区创出新模式

2012年2月14日至16日，国土资源部召开“首届国土资源节约集约模范县（市）表彰大会”，表彰101个国土资源节约集约模范县（市），深圳市南山区名列其中。

南山区是如何做到土地资源的节约集约？

南山区面积约182平方公里，下辖8个街道办事处和98个社区居委会。随着南山区经济的不断发展和高度城市化，南山区面临着土地资源紧缺、发展空间有限等突出问题。为破解该难题，该区结合实际做出了从资源要素驱动向创新驱动转变、从粗放式发展向内涵式发展转变的战略部署，全面建立起了“规划先行、政策引导、示范宣传、严格管理”的节约集约式土地利用发展“南山模式”，实现了城市土地资源的立体化、综合化、全方位、高效能管理利用，全面提升了该区土地管理利用水平。

该区在土地资源的节约集约方面突出的表现是：通过大力节约公共用地，扩大了节约集约用地管理范围。比如，深圳湾大运体育将体育场、体育馆和游泳馆三馆合一、集中配套，占地仅约9.6万平方米，比传统体育场馆建设模式节约了近5万平方米，这在乃至全球。东滨水厂二期建设由平面布局改为立体布局，将清水池置于沉淀池之下，用地指标仅为国家标准的34%，比传统水厂共计节约用地3.3万平方米。

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“三箭齐发”探索土地二次开发模式

虽然我市在土地资源高效开发利用上，创造出深圳质量和奇迹，但经过30多年高度发展，深圳已经成为一座高度密集的城市，一个现实问题摆在深圳面前：经济要发展，但土地资源越来越少，出现难以为继的情况，怎么办？

“没有别的办法，只能通过创新政策，积极探索存量建设用地的二次开发模式，充分挖掘土地利用，全面提升土地利用综合效益。”市规划国土委有关负责人给出明确的答案，今年我市计划供应的建设用地有一多半来自存量建设用地，土地开发建设已经从以增量土地为主转入以存量土地为主的时期。为此，我市将从实施城市发展单元制度、推进土地整备制度改革、完善城市更新办法三个方面入手，“三箭齐发”，积极探索存量建设用地的二次开发模式。

记者了解到，今年我市实施城市发展单元制度方面有大的“动作”，目前，我市已选取9个63.4平方公里的土地进行发展单元试点，着力打造一批有示范作用的城区建设精品；另外，我市在推进土地整备制度改革方面成效显著，去年通过土地整备，入库土地面积达到13平方公里。同时，在完善城市更新办法方面也迈出了一大步，蔡屋围金融等多个城市更新项目相继建成，其中441.8米超高层建筑京基100被列为广东省典型改造项目。

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土地二次开发“三箭”

“三箭”之1——土地整备

7月前有望释放建设用地45平方公里

记者昨从市规划国土委获悉，我市土地整备工作取得突破性进展，通过土地整备移交入库的土地数量质量大幅提升。统计数字显示，去年，全市各区通过土地整备入库土地13万平方公里，预计到今年7月份前，有望完成首期45平方公里的土地整备工作任务。计划到2015年，我市将力争通过土地整备释放150平方公里建设用地。

记者了解到，截至2011年12月底，仅用不到6个月时间，各区已按计划完成2011年度全市土地整备工作总量的50%，入库土地13平方公里，其中龙岗区3.6平方公里、宝安区3.8平方公里、光明新区1.8平方公里、坪山新区1.3平方公里、南山区1平方公里，另外康达尔收地项目约1.5平方公里。

在移交的13平方公里用地中，规划居住及商服用地145.35公顷，占总用地的11.06%；规划产业用地299.35公顷，占总用地的22.76%；规划公配、交通及市政设施用地415.57公顷，占总用地的31.60%；发展备用地189.47公顷，占总用地的14.41%；规划绿地及其他用地265.23公顷，占总用地的20.17%。

据介绍，去年通过土地整备移交入库的土地质量比往年明显提升。如大多数整备地块以服务规划实施为目的，移交入库的土地相对规整；另外，地块面积1万平方米以上的土地占总移交入库土地的99.7%；同时，整备移交入库的土地都是建设用地，有效缓解我市用地紧张困境。

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“三箭”之2——城市更新

今年已批拆除重建类城市更新单元17项

城市更新在完善城市功能、保障民生幸福、实现产业优化升级、促进土地集约集聚利用、提升城市空间品质与活力等方面发挥了积极的作用，它已成为当前我市提升城市发展质量、实现城市可持续发展的重要抓手。来自市规划国土委的统计数据显示，2011年，全市已实施完成拆除重建类更新项目11项，开发建设用地面积约4800亩，土地贡献率约为29%。

去年，我市完成的11项拆除重建类更新项目均为城中村改造项目，涉及拆除用地面积约917亩。11个项目完成改造后的总建筑面积为208万平方米，比改造前增加了324%，涉及的集体经济收入为5126万元，比改造前增长了275%，改造后节地716亩，节地率约78%。

作为土地二次开发的主要方式之一，城市更新通过土地功能混合使用、创新规划手段等，有效保证高密度功能混合区的绿地和开敞空间，实现节地与改善环境的双重目标，促进土地资源高效利用。今年1月，作为市政府1号文件正式出台的《深圳市城市更新办法实施细则》进一步明确了我市坚持以综合整治、功能改变和拆除重建三种模式并举推进更新改造，着力于以旧村、旧工业区改造为重点，拓展产业空间，促进城市转型，以提升环境品质为目的推进旧住宅区改造。

今年已经市政府批准同意并纳入计划的拆除重建类城市更新单元共17项，涉及用地面积127公顷，实施后可提供38公顷的用地用于城市基础设施、公共服务设施或公共利益项目建设。

“三箭”之3——城市发展单元规划

深圳北站、小梅沙等将迎来全新发展阶段

城市发展单元规划是为了适应新的发展形势需要，创新城市规划管理方式，推进土地管理制度改革的一项重要举措。记者昨从市规划国土委获悉，今年，深圳北站、西丽区、南湾丹竹头、大运新城地区、小梅沙、金沙、坝光等11个地区纳入2012年我市城市发展单元规划编制计划中。

对设立城市发展单元规划的意义，市规划国土委有关人士介绍，通过设立城市发展单元规划，综合运用城市规划和土地管理等组合政策，对城市发展的重要节点或战略地区进行整体谋划，能够在平衡各方主体的利益基础上，积极拓展城市发展空间，并可以优化城市功能结构，拉动社会，把经济效益和社会效益的实现结合起来，把城市发展和产业转型升级结合起来，从而提升城市发展质量，实现以城市发展各项事业发展。

以去年我市启动的9个地区城市发展单元为例，坪山区、光明平板显示产业园、光明区、蛇口沿山地区、笋岗-清水河地区、华为科技城、大浪石凹地区等9个地区（总面积约63.4平方公里）城市发展单元工作被列为我市“十二五计划”重要领域的标志性项目。按照计划，这些发展单元在1-2年内要全面启动，5-8年内基本建设完毕，预计近年内将带动的规模达到1630亿元以上。（深圳特区报）

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